Zweitbeste (Second-best) Instrumente der deutschen Politik zur Reduktion von CO 2 : Förderung von Energieeffizienz und erneuerbaren Energien

Abstract

Ziel der Arbeit ist eine Bewertung der deutschen Politik der Vermeidung von CO2-Emissionen. Zur Bewertung werden sowohl die Kriterien herangezogen, die in der Konvention zum Klimawandel der Vereinten Nationen (UN) aufgestellt wurden als auch die Kriterien der Umwelttheorie für einen kostenminimale Emissionsvermeidung (Teil I). In einem empirischen Teil (II) werden die absoluten und relativen Kosten ausgewählter Instrumente der deutschen Vermeidungspolitik ermittelt. Im ersten Teil (I) der Arbeit wird zunächst dargestellt, welche Probleme CO2-Emissionen zugeschrieben werden, was als Ursache der Emissionen angenommen wird und welche weltweiten Lösungen zur Vermeidung der Emissionen vereinbart wurden. Im einzelnen werden die in der Konvention der UN zum Klimawandel und den nachfolgenden Klimakonferenzen der UN aufgestellten Ziele einer globalen Klimapolitik beschrieben. Diesen Zielen werden die von der Europäischen Union (EU) und von Deutschland erklärten Ziele gegenübergestellt. Im weiteren werden die Ziele dann als gegeben betrachtet und es geht nur noch um die Analyse der Instrumente der Emissionsvermeidung. Aus der Theorie der Umweltökonomik werden die Allokationseffekte und die dynamischen Wirkungen von First-best und Second-best Steuerungsinstrumente vorgestellt, Weltmarkteffekte der Emissionsvermeidung großer Länder diskutiert, Anpassungskosten und Verteilungswirkungen analysiert und Grenzen der Instrumente aufgezeigt. Besonderes Augenmerk wird auf die Frage gerichtet, wie sich die Rangfolge der Vorteilhaftigkeit von Instrumenten ändert, wenn Unvollkommenheiten - Marktunvollkommenheiten sowie politische Unvollkommenheiten – berücksichtigt werden. Die theoretischen Befunde dienen als Referenzrahmen für die Bewertung der Vermeidungsinstrumente, die die Konvention der UN zum Klimawandel vorsieht. Auch werden sie für die Bewertung der Instrumente herangezogen, die von der Europäischen Union und von Deutschland durchgeführt oder geplant werden. Es wird gezeigt, daß die Instrumente der UN recht gut mit den von der First-best Theorie aufgestellten Normen vereinbar sind. Dagegen gibt es eine große Diskrepanz der europäischen und deutschen Instrumente zu den First-best Instrumenten der Umwelttheorie und damit auch zu den Völkerrechtsnormen. Bemerkenswert ist, daß die europäische und die deutsche Klimapolitik nur auf die Ziele der Konvention der UN und der nachfolgenden Konferenzen zum Klimawandel bezogen wird, nicht aber auch auf das Wirtschaftlichkeitskriterium der Konvention für die Instrumentenwahl. Im Teil II der Arbeit werden zwei ausgewählte Instrumente der Klimapolitik Deutschlands untersucht: zum einen das Programm zur Förderung von erneuerbaren Energien, welches insbesondere im Interesse des Klima-, Natur und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung verfolgt, neben dem Klimaschutzziel aber auch die Weiterentwicklung von Technologien zur Erzeugung von Strom aus Erneuerbaren Energien fördern und einen Beitrag zur Vermeidung von Konflikten um fossile Energieressourcen leisten soll. Zum anderen das Programm zur Förderung der Energieeffizienz im Raumwärmemarkt. Von beiden Programmen werden signifikante Beiträge zur Reduktion von CO2-Emissionen erwartet. Das Programm zur Förderung erneuerbarer Energien soll zur Emissionsreduktion bis zum Jahr 2010 einen Beitrag von rund 10 Mio. Tonnen, leisten. Die Untersuchung ergab, daß das Programm durchschnittliche Grenzvermeidungskosten in Höhe von rund 95 € je Tonne CO2 (2003) verursacht; diese Kosten werden voraussichtlich bei Realisierung der Mengenziele der Bundesregierung bis zum Jahr 2010 steigen. Das Instrument weist intra- und intersektorale Ineffizienzen auf: - Die Grenzvermeidungskosten könnten niedriger sein, wenn für alle Erzeugungstechniken von Strom aus erneuerbaren Energien gleich hohe Mindestpreise – und nicht nach Techniken differenzierte Preise - festsetzen würde. Das Kriterium der Allokationseffizienz, wonach die Grenzvermeidungskosten bei jeder Quelle, hier Erzeugungstechnik, gleich sein müssen, wird nicht erfüllt. - Da die Bundesregierung de facto ein Mengenziel für die Nutzung erneuerbarer Energien vorgibt, ist das benutzte Instrument der Mindestpreisgarantie nicht zweckrational. Das zu einem Mengenziel passende Instrument ist die Ankaufspflicht für eine definierte Menge (Quote), mit dem sich das gesetzte (Mengen-) Ziel effizienter erreichen lassen würde. Von den untersuchten Alternativen der Mengesteuerung ist dem Ausschreibungsmodell der Vorzug zu geben. Mit ihm könnte das Erzeugungsziel mit dem geringsten Mittelaufwand erreicht werden. Wenn die beobachteten intrasektoralen Ineffizienzen vermieden würden, könnten die Vermeidungskosten des Programm zur Förderung erneuerbaren Energien niedriger sein. Das Programm zur Förderung der Energieeffizienz in Gebäuden bedient sich des Instruments des Gebots bezüglich des Energieverbrauch bei der Nutzung von Gebäuden, z.B. durch Vorschreiben der Wärmedämmung der Gebäude. Der Gesetzgeber hat die Gebote (Standards) im Zeitablauf verschärft. Die Untersuchung zeigt, daß die jüngste Verschärfung der Energieverbrauchshöchstwerte - gegenüber der alten Wärmeschutzverordnung - nicht zu Mehrkosten für Investoren geführt hat. Der Grund hierfür besteht in der Verfügbarkeit effizienterer Dämmstoffe, verbesserter Heizkessel sowie Lüftungsanlagen mit Wärmerückgewinnung. Bereits eine einzelwirtschaftliche Kostenminimierung führte bei Annahme vollständiger Information zu Verbrauchswerten von Gebäudes, die unter denen der Energieeinsparverordnung lägen; insoweit wäre der Energieeffizienzstandard redundant. Betrachtet man die neue Verordnung jedoch als ein Instrument zur Überwindung von Informationsdefiziten unvollständig informierter Investoren oder als Instrument zur Beschleunigung von Anpassungsprozessen, so hat die Verordnung doch Verhaltensänderungen zur Folge. Diese ergeben bei Neubauten mit einer bestimmtem Gebäudegeometrie (kompakte Bauweise) negative Grenzvermeidungskosten; für offene Bauweisen wurden positive, wenn auch geringe Vermeidungskosten ermittelt. Der Vergleich von Standards, die Höchstwerte auf den Primärenergieverbrauch je m² eines Gebäudes oder Höchstwerte für die Emissionen vorschreiben, mit einer Emissionssteuer im Gebäudesektor ergab, daß die aus den Standards resultierenden Grenzkosten der Vermeidung insbesondere von der Gebäudegeometrie sowie dem eingesetzten Energieträger abhängig sind. Demgegenüber würde sich bei einer CO2-Steuer im Gebäudesektor Gleichheit der Vermeidungskosten unabhängig vom eingesetzten Energieträger oder von der Gebäudegeometrie einstellen. Bezüglich der untersuchten nationalen Instrumente Deutschlands ergibt sich somit eine große Spanne der Vermeidungskosten. Während die Emissionsminderung im Gebäudesektor mit Nettoerträgen verbunden ist, verursacht sie im Bereich der erneuerbaren Energien hohe Kosten. Auch bei den anderen 62 Instrumenten des nationalen Klimaschutzprogramms ist zu vermuten, daß die Vermeidungskosten nicht gleich hoch sind. Das Gebot der Wirtschaftlichkeit in der Emissionsvermeidung verlangt aber eine Auswahl der kostengünstigsten Maßnahmen. Befolgte man dies, so müßte die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien für den Klimaschutz aufgegeben werden müssen, zum Beispiel zugunsten des beschlossenen europaweiten Emissionsrechtshandels. Der gesamte Mittelaufwand für die Förderung der erneuerbaren Energien im Jahre 2003 in Höhe von rund 2,8 Milliarden Euro würde ausreichen, um bei einem erwarteten Preis für ein europäisches Emissionszertifikat in Höhe von rund 14 Euro gehandelte Rechte für Emissionen in Höhe von mindestens 200 Millionen Tonnen CO2 zu erwerben. Diese Menge erreichte beinahe das Reduktionsziel von 213 Millionen Tonnen CO2, das nach einem Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls anzustreben wäre. Wenn das Wirtschaftlichkeitsgebot der Konvention der UN zum Klimawandel beachtet würde und neben einem weltweiten Zertifikatshandel die flexiblen Instrumente - in Form des Clean Development Mechanism (CDM) oder Joint Implementation (JI) - genutzt würden, so könnte dieses Reduktionsziel mit noch geringeren Kosten erreicht werden. Anders gewendet: Deutschland könnte bei unverändertem Ressourceneinsatz seinen Beitrag zur weltweiten Reduktion von CO2 Emissionen um ein Vielfaches steigern. Der wissenschaftlichen Klarheit halber sei aber erwähnt, daß für die anderen oben erwähnten Ziele des EEG es geboten erscheinen mag, dieses weiterhin zu nutzen.

The aim of this thesis is an assessment of the German CO2-abatement policy. Criteria used for the evaluation are those which were put forth by the United Nations as well as those provided by the economic theory concerning cost minimal emission abatement. In the empirical part of the thesis, relative and absolute costs of selective instruments of the German abatement policy are ascertained. The first part of the thesis illustrates the problems attributed to CO2-emissions, names the causes of these emissions and what kind of global remedies for emission avoidance were agreed upon. The goals of a global climate policy named in the UN convention on climate change and the following UN conferences on climate change are circumstantiated in detail. These global objectives are confronted with the goals of the European Union and the goals specified by Germany. In the following these abatement targets are taken as given and the further analysis aims solely on the appraisal of abatement policy instruments. Special attention is put on the question how the ranking of environmental policies changes when imperfections – market imperfections as well as political imperfections - are accounted for. The theoretical findings serve as a reference for an appraisal of abatement policies suggested by the UN as well as those carried out or planned by the EU and Germany. It will be shown that the policies foreseen by the UN are quite compatible with the norms put up by the first-best theory. In contrast, there is a high discrepancy of the European and German abatement policies compared to the first-best instruments of environmental economics and therefore with the norms of the international law. The fact is noteworthy that the European and German climate policy bases on the goals of the UN convention and the following climate change conferences, but not on the criterion of economic efficiency of abatement policies which is also defined in the convention. The second part of the thesis deals with two selective instruments of the German climate change policy: for one the programme for energy conservation in buildings and second the programme to promote the use of renewable energies. Of both programmes policy makers anticipate significant contributions to the reduction of CO2-emissions. The analysis of the German feed in tariff for renewable energies shows that the programme entails average marginal abatement costs of 95 € per ton CO2 in 2003. These costs are likely to rise until 2010 if the reduction goals of the Bundesregierung are realized. The instrument holds intra- and intersectoral inefficiencies: - The marginal abatement costs could be lower by setting an identical minimum price for all renewable power generation technologies instead of a price differentiated for each generation technology. The allocation efficiency criterion for which the marginal abatement costs for each source (here power generation technology) has to be equal is not met. - As the Bundesregierung de facto provides a set amount for the power generation from renewable sources the used instrument of a minimum price guarantee is not rational for the purpose. The instrument suitable to reach a quantity goal would be a purchase obligation for a defined quantity (quota) which would guarantee an efficient achievement of the appointed quantity. Of the analysed alternatives of a quantity approach, the bidding model is to be preferred. The abatement costs of the programme to promote the power generation from renewable sources could be lower by avoiding the observed intrasectoral inefficiencies. The programme for energy conservation in buildings uses standards on the energy use in buildings, e.g. by stipulating thermal insulation for buildings. The examination shows that the latest tightening of the energy performances values did not cause additional costs for investors. Assuming complete information concerning the consumption values of buildings, the individual cost minimization already leads to an energy performance of new buildings that are lower than the values required by the German EnEV. Thus the new energy performance standard would be redundant. Considering the new regulation as a means to overcome information deficits of incompletely informed investors or as an instrument to speed up adjustment processes, the regulation entails attitude changes. These result in negative marginal abatement costs for new buildings featuring a certain architecture (compact design) while other building designs (open constructions) show positive while low abatement costs. Concerning the analysed German national abatement policy instruments the results show a high range of abatement costs. While the emission reduction in the building sector is linked with net gains it generates high costs in the area of renewable energies. It stands to assume that the abatement costs of the other 62 instruments of the German national climate protection programme will not be equally high. But the precept of economic efficiency requires choosing least cost options. By following this requirement the promotion of power generation from renewable sources to aim for an emission abatement has to be abandoned, e.g. in favour of the agreed European Emission rights trading scheme. Following the requirement of cost effectiveness set by the UN convention on climate change and by utilizing not only the emission trading but also other flexible instruments - like clean development mechanisms (CDM) and joint implementation (JI) - this reduction goal could be reached with an even lower outlay. Differently put: Germany could increase its contribution to the global CO2-abatement by a multiple at an unchanged employment of resources.