Politische Steuerung sozialer Prozesse : über Steuerungsprobleme in modernen Gesellschaften

Abstract

Soziale Prozesse in modernen Gesellschaften lassen sich offensichtlich immer seltener präzise steuern. Politikwissenschaft möchte nun in Form von Ansätzen, Konzepten, Modellen oder Theorien mögliche Lösungen bzw. Beschreibungen und Erklärungen hierfür anbieten. Zunächst wird in dieser Arbeit im Fundus der Disziplin nach vorhandenen Vorschlägen gesucht und diese auf ihre Tauglichkeit hin überprüft. Als erstes werden Rationalitätskonzepte („Planung“) diskutiert. Diese visieren eine rationale, logisch stringente Entscheidungsvorbereitung an, scheitern damit zumeist jedoch an der „Realität“. Weiter geht es mit Staats- und Gesellschaftstheorien. Moderne Staatstheorien befassen sich vorrangig mit kooperativen Elementen, fokussieren sich aber nach wie vor auf den „Staat“, wobei dieser Begriff meist unpräzise verwendet wird. Gesellschaftstheorien beschäftigen sich hingegen mit dem Wirkgeflecht z.B. zwischen Politik und anvisiertem Sozialsystem; Steuerungsleistungen rücken dabei jedoch eher in den Hintergrund. Es folgen systemtheoretische Konzepte, genauer David Eastons bekanntes Systemmodell, Werner Janns „Policy-Making-Modell“ und Richard Münchs „Interpenetrationskonzept“. Hauptkritikpunkt war jedoch, dass in modernen Gesellschaften nur selten offene Systeme existieren. Daran anschließend werden mit dem Policy-Cycle, dem akteurzentrierten Institutionalismus und Konzepten aus dem Bereich der Netzwerkanalyse bzw. -theorie Konzepte aus dem Bereich der Policy-Analyse vorgestellt; steuerungstheoretische Überlegungen liegen hier jedoch eher randständig vor. Governance-Konzepte möchten neben klassischen hierarchischen oder marktförmigen Steuerungsversuchen alternative Varianten, etwa Verhandlungslösungen oder Kooperationen, in den Blickpunkt rücken. Allerdings sind diese theoretisch meist defizitär konstruiert, sodass beispielsweise Wirkmechanismen kaum modelltheoretisch dargestellt werden. Alternativ wird die Autopoiesetheorie empfohlen. Ihre naturwissenschaftlichen Wurzeln zwingen zunächst zu Überlegungen bezüglich des Theorientransfers und der prinzipiellen Form sozialwissenschaftlicher Theorien. Sie wird mit Hilfe des wissenschaftstheoretischen Strukturalismus übertragen, der sich mit der Struktur von Theorien bzw. der Verknüpfbarkeit verschiedener Theorieelemente befasst. Postuliert wird, dass die biologische Autopoiesetheorie als Basis-Theorieelement, die sozialwissenschaftliche Interpretation von Humberto Maturana und Francisco Varela nebst steuerungstheoretischen Ableitungen und eine Verknüpfung des Ansatzes kreativer Netzwerke mit dem Framing-Konzept Hartmut Essers als Modelle der Theorie verwendet werden können und hierdurch die Makro- mit der Mikroebene verknüpft wird. Im weiteren Fortgang wird die Theorie der Autopoiese durch Rationale Rekonstruktion präzisiert und axiomatisiert, sozialwissenschaftlich interpretiert, diese Variante ebenfalls axiomatisiert und daraus insgesamt vier steuerungstheoretische Schlüsse gezogen. Die Steuerungskonzepte werden in einer zweidimensionalen Typologie verortet, die unterscheidet, ob erstens sich die Konzepte ausschließlich auf der Makro- oder zugleich auch auf der Mikroebene bewegen und zweitens ob es sich bei den zu steuernden Systemen um allonome oder autonome Systeme handelt. Die Makroebene der vier Steuerungskonzepte wird mit den bereits vorliegenden Konzepten Peter M. Hejls („kritische Inputs“ und „Systeme zweiter Ordnung“) ausgefüllt, jedoch beide wegen ihrer Makrolastigkeit verworfen. Allonome Systeme mit autopoietisch modellierten Akteuren auf der Mikroebene können per Perturbation gesteuert werden; Steuerungsbarrieren ergeben sich erst auf der Mikroebene. Letztens werden kreative Policy-Netze empfohlen: Diese respektieren die Autonomie sozialer Systeme und die Autopoiesen der Individuen. Im Folgekapitel werden geläufige autopoietisch fundierte Steuerungskonzepte vorgestellt und kritisch diskutiert, wie z.B. von Niklas Luhmann („Soziale Systeme“), Gunther Teubner („Recht als autopoietisches System“), Karl-Heinz Ladeur („strategisches Recht“), Manfred Glagow („Selbststeuerungskonzepte“), Helmut Willke („Kontextsteuerung“ und „Supervision“) und der Autorengruppe um Axel Görlitz, Ulrich Druwe und Hans-Peter Burth („Mediales Recht“). Diese Konzepte werden allesamt als inadäquat verworfen; da sie meist auf einen angemessenen Transfer verzichten oder die Ursprungstheorie nur unzureichend wiedergeben. Zur Überwindung dieser Defizite wird eine eigene Konzeption vorgeschlagen, die die Autopoiesetheorie in ihrer sozialwissenschaftlichen Variante mit dem Ansatz kreativer Netzwerke und Hartmut Essers Framing-Konzept verknüpft, sodass am Ende - gemäß dem wissenschaftstheoretischen Strukturalismus - ein (Steuerungs-) Modell des Basis-Theorieelements „Autopoiesetheorie“ steht.

The starting point of this work is based on the diagnosis that political steering of social processes in modern societies gets increasingly difficult due to a multitude of reasons. It’s the business of political sciences to deal with this problem and to offer descriptions or even explanations. In order to solve this problem, it is advisable to search for already existing proposals in the archive of the discipline and to test them regarding their suitability. At first rationality concepts (“planning”) are discussed. Such concepts aim for a rational, logically stringent preparation of decisions. But confronted with reality they mostly fail. After that a potential concept is searched for in the context of state- and social theories. Modern state theories primarily deal with cooperative elements. But still “the state” stays in the focus of examination, even if it is often unclear, what it actually means. Social theory, in contrast, copes with the area in which the political system is confronted with the focused social system, but steering performances often take a back seat here. Then systems-theoretical steering concepts are discussed, namely David Easton’s well-known systemic model, Werner Jann’s “Policy-Making-Modell” and Richard Münchs “Interpenetrationskonzept”. But these concepts of open systems do not fit to modern societies with their closed systems. After that concepts from the domain of Policy-Analysis are presented, e.g. the policy-cycle, Fritz W. Scharpf’s and Renate Mayntz’ “Akteurzentrierter Institutionalismus” and finally concepts of the network analysis and, respectively, network theory. In sum it is shown that steering-theoretical thoughts are here very rare. Last, contemporary “governance”-concepts want to focus on alternate steering variants beside classic hierarchical or market-like arrangements, for example bargaining solutions or cooperation. However, it is also shown that governance-concepts do not offer sophisticated theoretical constructions, which means that causal connections are hardly presented. As an alternative for solving the research questions the theory of autopoietic systems is recommended. As it originates from natural sciences, some reflections about the transfer method and how socio-scientific explanations generally have to look like are made. In the following the methodical guided transfer is performed with the structuralist theory-concept. It deals with the structure of theories and with the connectivity of statements of different theory elements. It is postulated that it would be possible to use the biological theory of autopoiesis as a basic theory element, Humberto Maturana’s and Francesco Varela’s socioscientific interpretation along with steering-theoretical deductions and a connection of the approach of creative networks with Hartmut Esser’s framing-concept as a model of the base-theory. Thereby is the social macro- with the microlevel connected. In the course of the work the theory of autopoiesis is specified by a rational reconstruction and axiomatized. After that it is interpreted socio-scientifically and again axiomatized; in addition to that four steering-theoretical conclusions are deducted (macro-level vs. macro-micro-connection and autonomous vs. allonomous systems). First, with the help of „critical inputs” autonomous social systems can be steered by ignoring the micro-level. Second, allonomous social systems can be regulated by „second order systems”, also by ignoring the micro-level. These systems have to be allonomous, because otherwise a new barrier for the steering processes would exist. These two variants have been developed by Peter M. Hejl. As they examine only the macro-level, both of them are refused. Third, regarding allonomous systems with autopoietic modelled actors, it could be possible to steer them hierarchically by perturbating the actors. Steering barriers would just exist on the micro-level. The autopoiesis of the individuals would prohibit direct commands. As a fourth variant creative policy-networks are identified: They respect the autonomy of social systems and the autopoiesis of individuals. In the following autopoietic based steering concepts that are commonly used are presented and critically discussed, e.g. those composed by Niklas Luhmann („social systems”) or Axel Görlitz, Ulrich Druwe und Hans-Peter Burth („medial law“). Because of methodological reasons and with regard to the content they are all refused. In order to eliminate such deficits another conception is proposed, which combines the theory of autopoiesis and, respectively, its socio-scientific variant with the approach of creative networks and Harmut Esser’s framing-concept.