Evaluation integrierter Stadtteilentwicklungsplanung am Beispiel des Bund-Länder-Städtebauförderprogramms "Soziale Stadt" : eine sozialwissenschaftliche Fallstudie

Abstract

Deutschland hat bei der Initiierung von integrierten Stadtteilentwicklungsprogrammen in der Vergangenheit nicht gerade Pionierarbeit geleistet. Mittlerweile lässt sich jedoch erkennen, dass sich dieser experimentelle Planungsansatz mit der Zeit durchzusetzen vermag (vgl. GAWRON 2005: 184f.). Dies kann als Reaktion darauf verstanden werden, dass sich das klassische Element der Städtebauförderung mit seinen traditionellen und sektoralen Programmstrukturen zunehmend als inadäquat herausstellt. Gründe dafür sind in erster Linie in den komplexeren und sich schneller wandelnden gesellschaftlichen Problemkonstellationen zu suchen, welche einen umfassenderen Programmaufbau und eine effektivere Programmsteuerung erfordern. Die Bundesregierung hat im Jahr 1999 auf die sich verschärfenden Bedingungen und die daraus erwachsenden Notwendigkeiten in den Städten reagiert. Sie hat mit dem Programm "Soziale Stadt – Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf" (kurz: "Soziale Stadt") einen gebietsbezogenen, integrierten und integrativen Planungsansatz aufgelegt, der die Lebenssituation der Quartiersbewohner in benachteiligten Stadtquartieren verbessern und eine nachhaltig wirkende Stadtteilentwicklung fördern soll. Zentrale Elemente sind dabei die ämterübergreifende Steuerung und das Zugehen auf die Bewohner, die – im Sinne des aktivierenden Staates und im Zusammenhang mit den unter dem Stichwort "Good-Local-Governance" oder "Bürgerkommune" bekannten lokalen Ansätzen – stärker als bisher mit einbezogen und damit in die Verantwortung genommen werden.

Vor dem Hintergrund der veränderten Rahmenbedingungen und enger werdender finanzieller Spielräume der öffentlichen Hand besteht nach Meinung zahlreicher Wissenschaftler, politischer Entscheidungsträger und administrativer Akteure die Notwendigkeit darin, in Bezug auf das Programm "Soziale Stadt" entsprechende Formen der prozessbegleitenden und abschließenden Evaluation zur Überprüfung der Wirkung und Zielerreichung einzusetzen. Das heißt, mit dem Beratungs- und Bewertungsinstrument der Evaluation soll die Effektivität des Programms auf den Prüfstand gestellt werden. Auf europäischer Ebene sind Evaluierungen der Strukturförderprogramme schon seit geraumer Zeit zwingender Zusatz bei der Implementation von Programmen. Hingegen wird aufgrund der unzureichend ausgebildeten deutschen Evaluationstradition die "Soziale Stadt" bisher – von wenigen Ausnahmen abgesehen – ohne eine langfristige und methodisch abgesicherte Evaluation in Angriff genommen. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, dieses wissenschaftsdisziplinen-übergreifend beklagte Evaluationsdefizit in diesem Politikfeld anzugehen. Hieraus ergeben sich drei konkrete Fragen, die im Weiteren erörtert werden sollen:

1. Wie muss ein Evaluationsdesign aussehen, welches – zugeschnitten auf ein benachteiligtes Gebiet – eine fundierte Wirkungsanalyse zulässt?

2.Welche Gesichtspunkte sind aus der Perspektive der ersten Evaluationsergebnisse für eine nachhaltige Entwicklung dieses Programmgebietes entscheidend?

3.Welche Aussagen lassen sich aufgrund der Evaluationsergebnisse über eine weitergehende Förderung der "Sozialen Stadt" treffen?

Verlässliche Antworten auf diese Fragen kann nur eine Evaluation liefern, die sich einem Programmgebiet von Anfang an widmet, das heißt, von den vorbereitenden Untersuchungen über die Zielformulierung bis hin zu einer kontinuierlichen Begleitung der Implementations-Phase. Eine solche Vorgehensweise bildet die Grundlage dieser Arbeit. Untersuchungsgebiet ist die Pliensauvorstadt in Esslingen am Neckar.

Die vorliegende "interaktive Evaluation" (WIDMER/BINDER 1997: 219) strebt danach, das Programm "Soziale Stadt" in der Pliensauvorstadt in der hohen Komplexität der Strukturen, Abläufe, Verfahren und Kontextsituationen sowie der Eigendynamik zu erfassen, und es mit Hilfe der Akteure im Praxistest zu interpretieren. Um diesem Vorhaben gerecht werden zu können, muss ein längsschnittartig, multimethodisch und modellhaft angelegtes Evaluationsdesign konzipiert werden. Indikatoren, welche den Stand der Implementation sowie die Zielerreichung dreier großer Untersuchungsfelder messen, sollen eine fundierte Bewertung ermöglichen – und zwar im Verlauf der Programmimplementation als Instrument der Qualitätssicherung und zu deren Abschluss im Sinne einer Bilanz. Die erwähnten Untersuchungsfelder sind: "Kinder und Jugendliche", "Gesellschaftliche und politische Teilhabe" sowie "Image und Identität". Sie bilden den Schwerpunkt des empirischen Teils der Analyse. Das Design und die aus den qualitativen und quantitativen Indikatorensets gewonnene umfangreiche und vielfältige Materialbasis erlauben es, die Multidimensionalität der Fragestellung und die Vielfalt der Perspektiven nach zwei Jahren Laufzeit angemessen zu analysieren sowie relevante prozess- und steuerungsoptimierende Informationen bereitzustellen.

In the past, Germany has not been a frontrunner in the initiation of integrated district development programmes. Since then, however, this new experimental planning approach is gaining more and more acceptance (GAWRON 2005: 184f). This can be interpreted as a result of the increasing inadequacy of the classical element of urban development with its traditional and sectoral programme structures. Reasons for this can mainly be found in the nowadays more complex social constellations. Problems arise from these fast changing constellations, causing a need for a wider-range programme development and a more effective programme control. In 1999, the German Federal Government reacted to these intensified conditions and the new necessities accompanying them by presenting the programme "The Socially Integrative City – Districts with Special Development Needs" (in short: Socially Integrative City). The Socially Integrative City programme contains an area-specific, integrated, and integrative planning approach designed to improve the living conditions in disadvantaged urban districts and to ensure urban development with lasting effects. All institutions work closely together and encourage the local inhabitants to be personally involved in the project. This new approach ("Good Local Governance") provides people with a sense of responsibility for their neighbourhood and the possibility of playing an active role in its reorganisation.

Considering these new conditions along with the decrease of public funding, numerous scientists, politicians, and administrative officials see a necessity to establish corresponding means for a final evaluation of the Socially Integrative City programme. This evaluation of advice and assessment is to show the programme's effectiveness and achievement of objectives. At European level, evaluations of structural policy programmes have been an imperative addition in the implementation of programmes for some time now. However, due to the lack of an evaluative tradition, the Socially Integrative City in Germany has, apart from a few exceptions, mainly been launched without a long-term and methodically secured evaluation. The author of this thesis wants to offer solutions to this evaluation deficiency problem that is lamented in numerous scientific fields. Three specific questions occur which will be closely examined:

1. What kind of evaluation design – designed for one specific disadvantaged district – leads to a sound analysis of the effects? 2. Which results gained from the first evaluation are crucial for a lasting development of this programme district? 3. What do these results say about the ongoing support for the Socially Integrative City?

Reliable answers to these questions can only be obtained by an evaluation that accompanies the programme district from the beginning, i.e. it must include preparatory examinations, a formulation of objectives as well as constant monitoring of the implementation phase. This method is the foundation of this thesis, the area examined is the district of Pliensauvorstadt in Esslingen/Neckar.

The method of "interactive evaluation" (WIDMER/BINDER 1997: 219) used here wants to understand the Socially Integrative City programme of Pliensauvorstadt in the context of the district's complex structures, processes, and inherent dynamism, and to interpret it with the help of the actors taking part in the practical part of the programme. In order to achieve these objectives, a longitudinal, multimethodical, exemplary evaluation design has to be drafted. The sound evaluation will be ensured by indicators that monitor the state of implementation as well as the achievement of objectives in three important fields examined. This will take place in the course of programme implementation as a means of quality assessment and as an analysis of its outcome. The three aforementioned fields will be "children and adolescents", "social and political participation", and "image and identity" and will form the main focus of the empirical part of the analysis. After two years, the design together with the extensive material base gained from the qualitative and quantitative indicator sets now allow a thorough analysis of the multidimensionality of questions and the variety of perspectives as well as providing relevant information for the optimisation of process and control.